政府与企业签订土地置换协议该如何履行

土地置换（也称土地交换）是土地转让的一种特殊形式。目前我国尚未有统一的法律法规对提前收回国有土地使用权做出系统、完善的规定。特别是土地置换模式，作为现行国土部门较为常见的提前收回国有土地使用权的方式，因现行法律、法规规定的不完善，实践中存在较大争议，给政府和企业带来困扰和损失。

有观点认为，对经营性用地进行置换，不符合《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用规定》；也有观点认为，为盘活存量土地资源、促进节约集约用地，因规划修改而造成土地权利人无法开发利用土地的，应当给予置换。

2015年9月1日施行的《深圳市人民政府印发关于征地安置补偿和土地置换若干规定（试行）的通知》第十四条规定，因公共利益需要或规划实施等原因收回土地使用权，经市规划国土部门审批并报市政府备案，可以采取土地置换的方式给予补偿。此处的土地置换是指提前收回国有土地使用权的补偿方式。

实践中，为了在置换过程中确保国家利益不受损失，同时兼顾公平公正，促进土地高效利用，降低用地成本，各地都有自己的原则和操作。其中，主要措施有：等价置换原则，按政府同意置换的时点对被置换用地及拟置换用地的价值进行评估，确保价值相当；性质不变原则，原为国有划拨用地的拟置换用地应按划拨方式供应，不应对用地性质进行调整等等。

在日前于湖南省衡阳市开庭重审的一起行政诉讼案中，原告湖南富衡房地产开发公司9年前成功竞得衡阳市国土资源局挂牌出让的344.43亩国有土地使用权，并与市国土局签署了《国有建设用地使用权出让确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》。但一个月后，衡阳市政府更改用地规划，将富衡公司合法竞得土地收回。经协商，双方签署《国有土地使用权置换协议书》，确定将另外一处342.4亩土地作为富衡公司之前拍得土地的置换土地。然而，一直到富衡公司起诉前，该置换协议并未履行。庭审中，被告衡阳市人民政府及自然规划局对双方签订的系列合同包括“土地置换协议”均认可，但以土地置换协议因违反国家禁止性规定、置换土地未进行招拍挂为由，认为该协议应属无效。

在另一起最高人民法院指令再审的案例中，湖北鄂州市泓元商贸有限公司以转让方式获得面积为9.97亩的涉案地块使用权，并于2005年办理了土地使用权证。后湖北省葛店高新技术产业开发区管理委员会为完善开发区公共服务设施，决定用另外14.19亩土地对泓元公司原9.97亩土地进行调整置换，双方签订了《土地置换协议书》。该协议签订后，管委会只对7.19亩土地的置换履行完毕，对其余土地的置换未予履行。

最高人民法院认为，在行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关更应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，若确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的，也应当尽到相应的附随义务，即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由。此外，也应对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。

近年来，因政府与企业签订土地置换协议而导致的法律纠纷屡见不鲜。由于土地置换在法理研究方面仍在探索阶段，相关概念、适用范围、审批程序等尚不十分明确，因而亟须出台法律法规，为土地置换提供政策保障。

从政府角度而言，城市规划事关城市发展，对当地城市建设是利好，但处理不当必然会影响各方利益。按照国务院《优化营商环境条例》的规定，国家加强社会信用体系建设，持续推进政务诚信、商务诚信和社会诚信建设，提高全社会诚信意识和信用水平。政府不仅要当好诚信建设的带头人，而且要防止公权力滥用、以多种借口违约毁约，对政府造成不良影响。各地应完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设。